Czym są specjalne strefy mieszkaniowe (SSM)? Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR proponuje nowe narzędzie polityki mieszkaniowej

• ObDoświadczenia wdrażania „Lex Deweloper” pokazały, że pomimo wyrażanych początkowo licznych obaw, rozwiązania wprowadzone nowymi przepisami mogą przyczynić się do powstania wielu wartościowych projektów, realizowanych wspólnie z lokalnymi władzami i mieszkańcami.
• W odpowiedzi na wyzwania zidentyfikowane w raporcie proponujemy wprowadzenie nowego narzędzia, pozwalającego gminom na koordynowanie rozwoju terenów mieszkaniowych. Specjalna strefa mieszkaniowa (SSM) bazuje na wykorzystaniu istniejących rozwiązań prawnych oraz ukierunkowaniu wsparcia finansowego i gruntowego dla gmin.
• SSM to wydzielona strefa, w której gmina prowadzi aktywną politykę rozwoju mieszkalnictwa. Delimitacja strefy w założeniu powinna pozwolić gminie na wykorzystanie zasobów Skarbu Państwa dzięki komunalizacji oraz pozyskaniu środków wsparcia mieszkalnictwa dostępnego cenowo na wydzielonym obszarze.

Kontekst, czyli dlaczego podjęliśmy się tej analizy?

Choć Polska w ostatnich latach wyrasta na jednego z europejskich liderów budownictwa mieszkaniowego, to w kraju coraz mocniej odczuwalne jest napięcie związane z trudnościami z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Paradoksem jest również to, że pomimo nadpodaży w planach miejscowych gruntów pod budownictwo mieszkaniowe zaczynamy mierzyć się z niedoborem

działek, co jasno komunikuje środowisko deweloperów. Jednocześnie rozwój zabudowy w dużej mierze postępuje w sposób nieuporządkowany, rozproszony, a gminy ponoszą olbrzymie koszty, związane z uzupełnianiem infrastruktury publicznej. Od lat środowiska ekspertów wskazują na postępujący chaos przestrzenny.

Większość miast w Polsce wyludnia się w szybkim tempie, a jednocześnie powszechnym zjawiskiem jest suburbanizacja. Rozwój nowej zabudowy mieszkaniowej w niewielkim stopniu oparty jest na tworzeniu urbanistycznych całości, rozumianych jako dzielnice lub inne kompleksy funkcjonalno-przestrzenne. Takie działania są w niektórych miastach prowadzone, chociaż przedsięwzięcia te nie są wolne od problemów.

Mimo że w obiegu formalnoprawnym znajdują się instrumenty urbanistyki operacyjnej, które w założeniu mają pomagać w realizowaniu kompleksowych przedsięwzięć urbanistycznych, to jednak są one wykorzystywane w ograniczonym stopniu. Coraz więcej miast zmienia swoją filozofię prowadzenia polityki mieszkaniowej, otwierając się na szeroki zakres działań, skupionych już nie tylko na pomocy osobom najuboższym, ale również tym w lepszej sytuacji materialnej, które jednak mają trudności z zaspokojeniem swoich potrzeb mieszkaniowych. Reforma systemu planowania przestrzennego i wyzwanie dotyczące uchwalania nowych strategii rozwoju i planów ogólnych, przed którymi stają gminy, stwarzają dobrą okazję do integracji polityki przestrzennej z polityką mieszkaniową, co obecnie jest rzadkością w polskich gminach.

Jakie są najważniejsze wyniki analizy?

Przeznaczanie rozległych obszarów na rozwój funkcji mieszkaniowej, niezależnie od popytu na nie, jest utrwalonym i podstawowym sposobem prowadzenia polityki przestrzennej w Polsce. W wielu przypadkach brakuje sieci uzbrojenia tych terenów i odpowiedniego do nich dojazdu, są one również położone daleko od miejsc realizowania usług publicznych. Samo wydzielenie nowych obszarów przewidzianych pod rozwój mieszkalnictwa w planie miejscowym nie daje gwarancji, że zostaną one zagospodarowane w sposób kompleksowy.

Zmniejsza się liczba stosunkowo łatwo dostępnych działek, zwłaszcza w dużych miastach o nasilonej presji popytowej; jednocześnie ruch budowlany nasila

się w gminach je otaczających, co przyczynia się do intensyfikacji procesów suburbanizacji. Zabudowa na tych obszarach często jest chaotyczna i rozproszona

a układ komunikacyjny nieefektywny.

Problemy związane z dostępnością mieszkań o satysfakcjonującym standardzie i w dobrej lokalizacji dotyczą również mniejszych miast, położonych poza sferą oddziaływania metropolii, jednak różnią się one strukturalnie. Często miasta przegrywają walkę o mieszkańców z gminami wiejskimi położonymi w ich otoczeniu, m.in. ze względu na niższą cenę działek i dostępność gruntów. Miasta, pomimo swoich atutów związanych z dostępnością różnego rodzaju usług i miejsc pracy, bez atrakcyjnej oferty mieszkań skazane są w tej konkurencji na porażkę. Brakuje w nich nie tylko mieszkań dostępnych cenowo, ale też nowych, funkcjonalnych i atrakcyjnych osiedli mieszkaniowych. Jednocześnie deweloperzy w mniejszych

miastach wyrażają niewielkie zainteresowanie inwestowaniem, większą wagę przywiązując do ośrodków metropolitalnych. Z kolei gminy przyjmują zazwyczaj

bierną postawę w zakresie polityki przestrzennej i mieszkaniowej.

Co rekomendują autorzy raportu?

Proponujemy wprowadzenie nowego narzędzia, pozwalającego gminom na koordynowanie rozwoju terenów mieszkaniowych. Specjalna strefa mieszkaniowa (SSM) bazuje na wykorzystaniu istniejących rozwiązań prawnych oraz ukierunkowaniu wsparcia finansowego i gruntowego dla gmin. SSM to wydzielona strefa, w której gmina prowadzi aktywną politykę rozwoju mieszkalnictwa. Delimitacja SSM w założeniu powinna pozwolić gminie na wykorzystanie zasobów Skarbu Państwa dzięki komunalizacji oraz pozyskaniu środków wsparcia mieszkalnictwa dostępnego cenowo na wydzielonym obszarze. Na szczeblu strategicznym SSM może być traktowana jako szczególna forma obszaru strategicznej interwencji (OSI), jest jednak przede wszystkim delimitowana po to, by organizować działania inwestycyjne gminy, również we współpracy z sektorem prywatnym.

Wdrożenie SSM następuje na dwóch szczeblach: strategicznym i operacyjnym. Na szczeblu strategicznym gmina analizuje potencjalne, znajdujące się w jej granicach miejsca dla rozwoju obszarów mieszkaniowych – w szczególności pozwalające na rozwój publicznego mieszkalnictwa czynszowego oraz poprawę sytuacji mieszkaniowej w gminie miejskiej. Na tym etapie gmina określa ogólnie, na bazie wskaźników urbanistycznych, chłonność terenów (PUM) oraz wstępne potrzeby związane z realizacją infrastruktury technicznej i społecznej.

Delimitacja potencjalnych SSM powinna być zintegrowana z tworzeniem strategii rozwoju gminy i zakotwiczona w polityce mieszkaniowej miasta. Na szczeblu operacyjnym gmina wyznaczająca SSM pozyskuje grunty, poszukuje partnerów do realizacji zabudowy, tworzy masterplan z określeniem wizji zabudowy, szczegółami układu urbanistycznego oraz rozmieszczeniem infrastruktury technicznej i społecznej, wraz z ramowymi kosztami. Tworzenie masterplanu powinno być konsultowane z kluczowymi interesariuszami. W założeniu SSM jest narzędziem dialogu z różnymi podmiotami odpowiedzialnymi za realizację polityki mieszkaniowej.

Wypracowane założenia SSM mogą służyć do koordynacji zintegrowanych planów inwestycyjnych (ZPI), składanych przez inwestorów prywatnych bądź spółek realizujących zadania związane z mieszkalnictwem (np. w ramach towarzystw budownictwa społecznego – TBS) na jej terenie, przeprowadzenia procedur partnerstwa publiczno‑prywatnego (PPP) obejmujących kwestie dysponowania gruntem, bądź prowadzenia działań jako publiczny „land deweloper”. W założeniu SSM ma pomóc w koordynowaniu rozwoju w wymiarze projektowania urbanistycznego oraz negocjowania porozumień na linii gmina – inwestorzy.

SSM bazuje na najlepszych polskich praktykach stosowanych przez samorządy, m.in. na programie „Osiedli Warszawy”, potencjałach niesionych przez zastosowanie nieformalnych narzędzi planowania oraz doświadczeń wcześniejszych prac legislacyjnych (m.in. koncepcji obszarów zintegrowanego inwestowania, praktyki wypracowanej przy stosowaniu narzędzi specustawy mieszkaniowej).

Informacja prasowa o raporcie Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR „Specjalne strefy mieszkaniowe. Rola miast w kształtowaniu kompleksowych obszarów mieszkaniowych” (autorzy: Kamil Nowak, Łukasz Pancewicz, Monika Arczyńska, Karol Janas)